Konkurrencestyrelsen
Nørregade 49
1165 København K




dato: 15. oktober 1997






Konkurrencemæssige aspekter af FSRs foreningsbaserede kvalitetskontrolordning

Sagens gang

Ved skrivelse af 9/5 1997 indklagede undertegnede, i det følgende benævnt klageren, Foreningen af Statsautoriserede Revisorer, i det følgende betegnet FSR, for overtrædelse af konkurrencelovens § 5.

Ved skrivelse af 20/5 1997 meddelte Konkurrencerådet FSR påbud om behørigt at anmelde sine vedtægter til konkurrencerådet, hvilket skete med skrivelse af 22/5 1997 fra advokat Erik Mohr Mersing.

Ved samme skrivelse meddelte Konkurrencerådet FSR en frist for besvarelse af klagen, 11. juni 1997.

Ved skrivelse af 10. juni 1997 har FSR kommenteret klagen.

Den 21/7 1997 blev i Konkurrencerådets sekretariat afholdt møde med klageren med henblik på vejledning i Konkurrencerådets praksis, jævnfør forvaltningslovens § 7. Over nogle af de på mødet drøftede spørgsmål har Konkurrencerådet udfærdiget mødenotat af 23/71997.

Klageren har i skrivelse af 31/7 1997 anmodet Konkurrencerådet om uddybende casemateriale og/eller kildereferencer vedrørende Konkurrencerådets praksis med hensyn til "skadelig" kriteriet i konkurrencelovens § 11, jævnfør § 12 i relation til private certificerings- og autorisationsordninger.

Konkurrencerådet er ikke fremkommet med supplerende oplysninger. De i nærværende skrivelse indeholdte påstande og anbringender er baseret på indholdet af ovennævnte samt det i Retsinformation pr 1/8 1997 offentliggjorte afgørelser efter konkurrenceloven.

Påstand

På baggrund af det således foreliggende skal klageren nedlægge påstand om, at der iværksættes forhandlinger med FSR, jævnfør konkurrencelovens § 11, med henblik på at bringe de skadelige virkninger af bestemmelserne i FSRs vedtægter § 25, jævnfør § 3 stk 4 og "FSRs regler om kvalitetskontrol" til ophør, ved

principalt at reglerne ophæves

subsidiært at reglerne gøres frivillige for medlemmer af FSR

mest subsidiært at der foretages den begrænsning i reglernes anvendelsesomfang, at alene revisorer, der udfører revision af børsnoterede og/eller statslige aktieselskaber, underkastes reglerne

Anbringender

1 - Kommentarer til FSRs skrivelse af 10. juni 1997

ad Baggrunden for etablering af kvalitetskontrol

FSR anfører (side 2), at FSRs revisionsvejledninger er udtryk for bindende retlige standarder. Heroverfor står dommer Torben Goldin, formand for diciplinærnævnene for statsautoriserede og registrerede, der i bogen "Diciplinærsystemet for statsautoriserede og registrerede revisorer, Forlaget FSR, 1997", der i note 331 anfører:

"For at undgå misforståelser skal det understreges, at vejledningerne fra FSRs revisionstekniske udvalg alene kan være - og er - det, de selv giver udtryk for, nemlig vejledninger. Der kan således ikke blive tale om, at vejledningerne, der er udstedt uden hjemmel i lov og lignende, hvor fortræffelige, de end måtte være, er bindende for (diciplinær)nævnene eller domstolene."

og i note 328, hvori citeres professor Bernhard Gomard:

"God revisorskik er, hvad parterne i en given sag kan overbevise domstolene om, er en god og fornuftig rettesnor for revisors arbejde".

Hertil kommer, at vejledninger ikke kan tage højde for en række individuelt opståede situationer. Endvidere er det med FSRs vejledninger uklart, hvorpå de skulle støtte deres faglige autoritet, idet vejledningerne udgives uden forskningsmæssig eller fagpolitisk baggrundsdokumentation. Hvorvidt vejledningerne således tilstræber ønskemål eller er udtryk for lavmål i forhold til lovgivningens krav på udsendelsestidspunktet, må læseren selv gætte sig til. Da vejledningerne tillige kun ajourføres med lange tidsintervaller kan man ej heller være sikker på, at de er aktuelt dækkende for retstilstanden. Dette er i modsætning til vejledninger (cirkulærer) fra offentlige myndigheder, som man kan gå ud fra, forudsat uændret lovgivning, dækker myndighedens opfattelse af gældende ret til enhver tid, idet cirkulærer ellers bliver ajourført - for eksempel som følge af nyere retsafgørelser ol.

At Erhvervs- og Selskabsstyrelsen ej heller betragter FSRs revisionsvejledninger som obligatoriske retsstandarder turde følge af,

at styrelsen aldrig har kommenteret disse vejledninger, og

at styrelsen udsender sine egne vejledninger på de områder, hvor det er nødvendigt

For så vidt angår de af FSR omtalte, og som bilag 1, 3 og 4 vedlagte revisionsvejledninger af international tilblivelse og den på nederste halvdel af side 2 opregnede litteraturliste, gør det sig ligeledes gældende, at disse indgår i den faglige litteratur, som er medvirkende til dannelsen af retsopfattelsen, men de er ikke udtryk for autoritative standarder, som danske revisorer skal følge, endsige lade sig certificere imod.

At de i FSRs skrivelse på side 2, 4. afsnit, omtalte sammenbrud i betydningsfulde erhvervsvirksomheder, i anden sammenhæng set omtalt som "erhvervsskandaler", kunne være undgået, såfremt der havde været foreningsbaseret kvalitetskontrol på tidspunktet for disse hændelser, er et interessant synspunkt, som fremtidige hændelser eller udeblivelse heraf af lignende art måske vil kunne be- eller afkræfte. Ingen videnskabelig eller anden forskning dokumenterer eller sandsynliggør dette.

Faktum er imidlertid, at de offentlige myndigheder og politikerne ikke fandt anledning til at iværksætte sådanne kollektive foranstaltninger, hvorimod man væsentligt styrkede Erhvervs- og Selskabsstyrelsen både ressource- og opgavemæssigt. At der, som antydet af FSR skulle have været en form for parallelitet, forstået som tilskyndelse fra offentlige myndigheder eller fra politisk side til at iværksætte den indklagede ordning savner ethvert belæg.

At den lapidariske omtale af udenlandske tiltag og en iværksat FEE spørgeskemaundersøgelse skulle have betydning som argument for eller imod noget som helst ved en konkurrenceretlig vurdering af FSR kvalitetskontrolordning, iværksat for 3 år siden, uden sammenhæng indholds- og baggrundsmæssigt med de omtalte tiltag, er ikke indlysende - eller forståeligt overhovedet.

Såfremt Konkurrencerådet tillægger sådanne anbringender nogen som helst betydning må det som minimum kræves, at der finder en objektiv efterprøvelse sted af oplysningerne, og ikke mindst den kontekst, hvori fremmede landes foreningsbaserede kvalitetskontrolordninger er implementeret. Navnlig har det her betydning,

om ordningerne retter sig mod alle revisorer, uanset firmastørrelse, klientstørrelse og opgavernes art

om der er lovpligtig revision af alle selskaber uanset størrelse mv, eller de fremmede kvalitetskontrolordninger i realiteten alene retter sig imod revisionen af de allerstørste selskaber, og

om foreningerne, på samme måde som FSR, er frivillige sammenslutninger af kandidater med en bestemt eksamen, hovedsageligt med varetagelse af faglige spørgsmål som formål, eller der - som i de angelsaksiske lande - er sket en egentlig offentligretlig delegation af opgaver til foreningerne, "the Institutes", af opgaver, som i Danmark, heldigvis, varetages af offentlige myndigheder.

Det vil være utilstrækkeligt og forvaltningsretligt ubetryggende, såfremt en afgørelse baseres på så mangelfulde og tendentiøse oplysninger, uden at der finder en objektiv prøvelse sted af disse oplysninger, dog naturligvis alene i det omfang, de omtalte forhold findes af betydning.

ad Kvalitetskontrollens administration

At kvalitsudvalget er generalforsamlingsvalgt og ulønnet sikrer på ingen måde, at ordningen er omkostningseffektiv, endsige ubureau- kratisk. De samlede kvalitetskontrolomkostninger omfatter, ud over selve det generalforsamlingsvalgte kvalitetsudvalg, tillige blandt an- det:

- omkostninger ved revisionsfirmaernes interne foranstaltninger
- omkostninger ved selve kvalitetskontrollen (auditeringen)
- omkostninger ved eventuel efterfølgende kommunikation med kvalitetsudvalget
- omkostninger i FSRs sekretariat til administration af ordningen

I øvrigt er det ikke noget særkende, at medlemmer af FSRs udvalg er ulønnede.

ad 1 forsøg på tvungen, foreningsbaseret certificeringsordning

FSR hævder, "at alle statsautoriserede skal leve op til samme høje professionelle kvalitetsstandarder". Som påvist ovenfor findes sådanne, specielt for statsautoriserede revisorer gældende, kvalitetsstandarder ikke. Statsautoriserede revisorer skal leve op til lovgivningskrav, herunder retsstandarderne, omhu, nøjagtighed, hurtighed og god revisorskik.

At postulere, at der ikke er forskel på forskellige statsautoriserede revisorers kvalitetsniveau vil være umiddelbart absurd. Hvad der i øvrigt forstås ved kvalitet varierer fra kunde til kunde og fra opgave til opgave, jævnfør i øvrigt note 17 i klagen af 9/5 1997.

Ved at tilstræbe et kvalitetsniveau i ordningen, "hvor alle kan være med" understreges netop ordningens konkurrencemæssigt skadelige koncept. Hensigtsmæssigt udformet ville en certificeringsordning tværtimod kunne bidrage til at fremme konkurrencen. Dette er helt åbenbart, og her direkte bekræftet af FSR, ikke sigtet med den foreningsbaserede kvalitetskontrol.

FSR anfører, at ordningen "ikke er en certificeringsordning". I Konkurrencerådets publikation "Konkurrenceretlig vejledning vedrørende standardiserings-, akkrediterings- og certificeringsordninger, 1996" defineres certificering som følger:

"Ved certificering forstås konstatering og attestation af: 1) om et nærmere identificeret produkt, en service eller tjenesteydelse opfylder en angiven standard eller anden
specifikation, 2) om en virksomheds ledelsessystem opfylder angivne
standarder eller andre specifikationer, eller...
3) ..."

altså er den foreningsbaserede kvalitetskontrol i FSR certificering efter Konkurrencerådets definition. At FSR måske opererer med en anden - underforstået - definition ændrer intet herved.

3. afsnit i denne afdeling af FSRs skrivelse understreger ordningens konkurrencebegrænsende aspekt. Undertegnede er i besiddelse af knapt 200 stk underskrifter fra statsautoriserede revisorer, som inden generalforsamlingen i 1994 protesterede mod at gøre ordningen obligatorisk. I øvrigt legitimerer det ikke en lovstridig ordning, at den indføres med et stort flertal i en kollegial forsamling. Det er vist det sædvanlige - også vedrørende andre kollegiale regler, som er opløst ved Konkurrencerådets foranstaltning.

Eksklusivbestemmelsen, som er omtalt i 4. afsnit i denne afdeling af FSRs skrivelse fremhæver faglige forudsætninger, som statsautoriserede revisorer i særlig grad skulle besidde for at gennemføre den auditering, der er indlagt i den foreningsbaserede kvalitetskontrol. Dette er uden belæg, idet statsautoriserede revisorer ikke besidder særlig sagkundskab, eller modtager uddannelse, vedrørende auditering af kvalitetsstyringssystemer.

Vedrørende bemærkninger om udenlandsk "peer-review" mv henvises til klagerens bemærkninger til afsnittet "Baggrunden for etablering af kvalitetskontrol" ovenfor.

Det afgørende i ordningens skadelige virkninger for konkurrencen er ikke så meget, hvem der i marken foretager auditeringen, men i højere grad, at konklusion træffes og sanktioner besluttes af et af FSRs monopoliseret organ, kvalitetsudvalget, således at der reelt ikke er noget valg mellem forskellige "certificeringsorganer", hvilket Konkurrencerådet har kritiseret i den af Dansk Valuarforening etablerede ordning med Dansk Standard. En kritik, der nu har ført til opløsning af Dansk Valuarforening.

Ad 2 begrænsning af medlemmernes valgfrihed i forhold til andre udbydere af kvalitetskontrol

Det forhold, at auditering under FSRs kvalitetsordning skal udføres af et medlem af foreningen er imidlertid klart uacceptbelt, hvilket adskillige analoge afgørelser fra Konkurrenceankenævnet viser.

Ligeledes viser adskillige afgørelser fra Konkurrenceankenævnet, at kollegiale regler, som indskrænker ikke-medlemmers rettigheder i forhold til medlemmer, og som lægger sig hindrende i vejen for samarbejde mellem medlemmer og ikke-medlemmer er ophævet ved påbud fra Konkurrencerådet.

Også ikke-medlemmer af FSR må antages at have den fornødne adgang til de nødvendige oplysninger og manualer om kvalitetsstyring. I modsat fald er også denne fremfærd fra foreningens side i strid med konkurrencelovens bestemmelser.

FSR bør uddybe og nærmere forklare, hvordan alle andre erhverv - herunder også liberale erhverv - kan etablere kvalitetsstyring på almindelige markedsvilkår - blot ikke FSR. Årsagen er efter klagerens opfattelse, at ordningens primære formål netop er at begrænse konkurrencen, og derfor er skadelig for effektivitet og faglig udvikling i revisorerhvervet som helhed.

Ad 3 forskelsbehandling i forhold til andre, herunder udenlandske revisor- og certificeringsorganer

FSR misforstår, hvori den internationale diskriminering består. FSR focuserer på den kollega, der forestår auditeringen. Det afgørende er, at certificeringen foretages af FSR v/kvalitetsudvalget. Alle andre, herunder udenlandske certificeringsorganer er herved udelukket.

Hele resten af dette afsnit er en utvetydig bekræftelse af ordningens konkurrencebegrænsende sigte. Klageren kunne ikke ønske sig nogen bedre dokumentation end den, der her er leveret af indklagede FSR.

Igen postuleres, at der findes særlige faglige standarder for statsautoriserede revisorer. I denne forbindelse kan det oplyses, at der er 100% sammenfald med de faglige standarder for registrerede revisorer. Det diciplinærorgan, der påkender overtrædelser af reglerne, er også det samme (Revisornævnet). Se eksemplevis op cit Goldin 1997, afsnit 1 og 3.1.2.

Ad 4 ordningen virker særligt økonomisk belastende for mindre revisionsfirmaer

Dette spørgsmål er det mindst væsentlige af de 4 af Konkurrencerådet opsummerede punkter i klagen.

Klageren opfordrer igen til at det nødvendige datamateriale tilvejebringes i forbindelse med klagens behandling, jævnfør konkurrencelovens § 6.

For, formentlig, første gang i danmarkshistorien påberåber FSR sig i et juridisk anliggende dokumentationsmateriale tilvejebragt af Foreningen af Registrerede Revisorer.

Også her må det imidlertid konstateres, at synspunkter i fagpressen ikke kan tillægges vægt imod konkurrencelovens klare bestemmelser. Såfremt erhvervsministeren derfor, i strid med konkurrencelovens bestemmelser, ønsker indført obligatoriske kontrol- eller certificeringsordninger baseret på medlemsskab af bestemte foreninger eller lignende, må han skaffe den nødvendige lovmæssige hjemmel herfor - i lighed med hvad der var tilfældet i, for eksempel, Norge.

2 - Konkurrencerådets og -ankenævnets praksis ved administration af konkurrencelovens § 11, jævnfør §12

Konkurrencelovens formål er at fremme konkurrencen og dermed styrke effektiviteten i produktion og omsætning af varer og tjenesteydelser mv gennem tilsikring af størst mulig gennemsigtighed vedrørende konkurrenceforhold og ved foranstaltninger imod begrænsninger af erhvervsfriheden og andre skadelige virkninger af konkurrencebegrænsninger.

Over for konkurrencelovens udtrykkelige regler kan der ikke lægges afgørende vægt på, hvad der ligger bag FSRs regler, og om hvad man anser for hensigtsmæssigt med hensyn til faglige foreningers selvkontrol.

Efter konkurrencelovens § 11, jævnfør § 12, er muligheden for, at der vil forekomme skadelige virkninger en nødvendig og tilstrækkelig betingelse for indgreb (forhandlinger og/eller påbud)

3 - Til støtte for reglernes afskaffelse gøres følgende gældende:

FSRs foreningsbaserede kvalitetskontrolregler medfører skadelige virkninger for konkurrencen og dermed tillige effektiviteten, jævnfør Konkurrencerådets opsummering i sin skrivelse til FSR af 20 maj 1997,

idet ordningen er udtryk for en tvungen, foreningsbaseret certificeringsordning,

idet ordningen begrænser (udelukker) medlemmernes valgfrihed i forhold til andre udbydere af certificering

idet ordningen indebærer forskelsbehandling i relation til udførelsen af kvalitetskontrollen (i normal kvalitetsstyringsterminologi betegnet auditering og certificering)

ordningen ikke er omkostningsneutral i relation til revisorernes firmastørrelse

men tillige

idet ordningen ikke lever op til kravene i de almindeligt anerkendte kvalitetsstandarder, hvorved ordninger bliver udtryk for en art "falsk varebetegnelse"

idet den etablerede 3-års turnus ikke på et objektivt grundlag sikrer, at ordningen er, hvad den giver sig ud for

idet ordningen er uigennemsigtig for publikum og

idet ordningen ikke er åben for andre end medlemmer af FSR samt

ved at indføre en samordnet og ensartet praksis vedrørende udførelse af revisors opgaver

ved at fratage den enkelte revisor muligheden for at handle ud fra sin egen vurdering af, hvilke tiltag i styringsmæssig (herunder kvalitetsstyringsmæssig) henseende, der optimerer virksomhedens situation

ved at udsætte revisorer, der selv føler sig i stand til at vurdere væsentlighed og risiko ved de enkelte opgaver og den nødvendige dokumentation heraf for en usaglig, usund og unødvendig cencur - både i form og indhold.

ved at begrænse medlemmernes erhvervsudøvelse og adgangen til at disponere frit inden for det enkelte medlems fortolkning af loven

ved at udelukke, at statsautoriserede revisorer, der er medlemmer og statsautoriserede revisorer der ikke er medlemmer af FSR kan arbejde i samme revisionsfirma

ved at forskelsbehandle forskellige typer af revisorsammenslutninger på et usagligt grundlag

ved at besværliggøre nyetableringer

ved at konservere et niveau, som medfører, at også de mindst kvalitetsbevidste kan bestå ordningen og dermed bidrage til en fastlåsning af effektivitetsudviklingen

ved at lægge hindringer i vejen for nye lovlige arbejdsmetoder, hvorved den enkelte virksomheds motivering til kreativitet og udvikling blokeres

ved, gennem den selvbestaltede autorisering af visse større revisions- firmaers (franchisetagere i internationale kædesamarbejder) arbejds- metoder, at cementere branchestrukturen

ved, gennem eksklusion som ultimativt sanktionsmiddel, at fratage medlemmer, som ikke ønsker at deltage i ordningen, muligheden for officiel foreningsmæssig repræsentation i faglige og uddannelses- mæssige forhold.

Ordningen kan derfor ikke forenes med konkurrencelovens bestemmelser og formål, som bedst opnås, når det overlades til hver enkelt erhvervsudøver, inden for lovens rammer, at afgøre, hvilke ressourcer og fremgangsmåder, der skal anvendes i virksomheden. Sådanne spørgsmål skal ifølge konkurrenceloven ikke afgøres kollektivt.

Konkurrencerådet og -ankenævnet har i nogle afgørelser taget principiel stilling til andre liberale erhvervsudøveres kollegiale regler, og her fastslået, at disse principper for erhvervsfriheden ikke kan fraviges, når det drejer sig om direkte påvirkning af markedet genner reklame, prisdannelse ol, medmindre der er klar lovhjemmel, fordi det undtagelsesvist kan vise sig nødvendigt, at lade konkurrencehensynet vige for andre mere tungtvejende politiske hensyn.

Det gøres gældende, at de her påklagede kollegiale regler er langt mere skadelige for konkurrencen end relativt gennemskuelige begrænsende annoncerings- og prisberegningsforskrifter, hvis virkninger direkte kan vurderes. Virkningerne af kvalitetskontrol, som det, der her er udtænkt og praktiseret, gennem hemmelige cencurlignende foranstaltninger i et uigennemsigtigt, laugslignende, milieu med vilkårlig administrative beføjelser tillagt et foreningsorgan med inappelable afgørelser, vil kun danne grobund for overforsigtighed, dobbeltarbejde og administration, der i realiteten kan sætte markedskræfterne helt ud af spil.

I nogle sammenhænge kan der trækkes direkte analogier til Konkurrenceankenævnets offentliggjorte påbudspraksis. I andre relationer kan skadevirkningen måske kun indirekte begrundes med baggrund heri.

I enkelte, konkrete, sammenhænge kan det måske betvivles, at reglerne indebærer en reel konkurrencebegrænsning, men som reglerne er formuleret, og administreres, er de ikke forenelige med konkurrenceloven.

Hertil kommer, at de særlige hensyn, som FSR påberåber sig til støtte for de omtvistede kollegiale regler, og for sin fremfærd i øvrigt, må antages til fulde at være varetaget gennem den eksisterende administration af tilsyns- og sanktionslovgivningen for revisorer - en lovgivning, som er ændret og ført up-to-date jævnligt gennem de senere år.

Tilsidesættelse af lovgivningens krav om omhu, nøjagtighed og god revisor- og revisionsskik kan medføre sanktioner i form af advarsler, bøder eller frakendelse af beskikkelse. Der er derfor i lovgivningen taget hensyn til, at statsautoriserede revisorers arbejde er specielt og skal udføres korrekt og nøjagtigt, og at køberen af ydelsen normalt ikke kan og/eller vil kontrollere dennes kvalitet. Kvalitetskontrol, herunder foreningsbaseret kvalitetskontrol, tilfører derfor ikke ydelsen en merværdi for kunden.

Der kan argumenteres for, at FSR kvalitetskontrolordning i realiteten kan resultere i et skjult bevillingssystem uden offentlig indsigt og kontrol. Herved undermineres den offentlige autorisationsordning for revisorer, som er baseret på lovgivningens objektive og konsekvent gennemførte kriterier, og hvis udgangspunkt stadig er, at hvervet er personligt. Ønskede man en kvalitetscertificeringsordning specielt for statsautoriserede revisorer, måtte den kræves indført ad sædvanlige kanaler med akkrediterede certificeringsorganer etc., og hvilende på saglige, rimelige, objektive og konsekvent gennemførte og administrerede kriterier, hvad FSRs kvalitetskontrolordning ikke er.

Intet andet liberalt erhverv i Danmark har da heller etableret sig med kollegiale regler af den her omhandlede type. Udgangspunktet må naturligvis også være, at landets love bliver overholdt - ikke mindst af revisorer, der som faggruppe udfører monopoliseret og autorisations- belagt arbejde. Dette gælder uafhængigt af, hvilke retningslinier FSR måtte føle sig foranlediget til at fastsætte for medlemmernes adfærd og erhvervsudøvelse.

4 - Til støtte for en modifikation af reglerne gøres det gældende,

at de af FSR påberåbte hensyn kan tilgodeses ved langt mindre indgribende foranstaltninger end den nu gennemførte forenings- baserede kvalitetskontrol.

Med venlig hilsen

     
Jens Høgsberg Kristensen